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A TV Senado e as Transformações
na Atividade Político-Parlamentar
no Senado Brasileiro

Por Luiz Carlos Santana*

Resumos:

Português - Este artigo revela os resultados de uma pesquisa sobre o papel de uma importante emissora legislativa brasileira, neste caso a TV Senado, nas transformações na atividade dos parlamentares. Os dados demonstraram um grande incremento na produção legislativa e os senadores confirmaram em entrevistas que o canal ajudou a melhorar a imagem do Senado perante a opinião pública.

Inglês - This article discloses the results of a research about the paper of an important Brazilian legislative television channel, in this case the TV Senate, on the transformations of the parliamentarian activities. The data had demonstrated a great increment in the legislative production and the senators had confirmed in interviews that the legislative channel helped to improve the image of the Senate before the public opinion.

Palavras-chave
Comunicação e Política; Midiatização do Parlamento; Televisão Legislativa; TV Senado (Brasil).

Introdução

A novidade da televisão legislativa no Brasil ainda é pouco estudada, configurando uma lacuna a ser suprida no campo de conhecimento que relaciona a Mídia e a Política. O objetivo principal da pesquisa realizada em 2003 foi demonstrar que o advento da TV Senado, considerada uma referência entre os canais legislativos brasileiros, determinou uma série de mudanças na atividade político-parlamentar no Senado brasileiro, tendo, inclusive, incrementado a dinâmica do trabalho de elaboração de leis e fiscalização do Poder Executivo.

Conforme as hipóteses desenvolvidas, após a implantação da TV Senado, teriam aumentado a presença física dos senadores nas reuniões em plenário e nas comissões temáticas, o número de audiências públicas nas comissões temáticas, o número de projetos e requerimentos apresentados no Plenário e nas comissões, a quantidade e a duração dos pronunciamentos. Além disso, teria diminuído a freqüência dos discursos "dados como lidos" apresentados à Mesa Diretora.

No decorrer da investigação, privilegiei o levantamento de dados sobre as atividades no Plenário, local onde se concentra a parte mais relevante do trabalho parlamentar: a discussão e a votação finais das matérias. Sobre o possível aumento da atividade nas comissões, comparo o número de comissões e subcomissões permanentes e temporárias, inclusive as comissões de inquérito.

Em suma, esta pesquisa procurou avaliar como o funcionamento do canal de televisão encarregado de divulgar a atividade legislativa diretamente ao cidadão, sem o corte editorial da mídia tradicional, alterou rotinas estabelecidas ao longo de quase dois séculos na atividade político-parlamentar no Senado brasileiro.

O trabalho não tratou de mudanças estéticas ou do comportamento individual dos senadores. Claro que os aspectos visuais têm grande peso em se tratando de televisão. Entretanto, no que tange ao objeto desta pesquisa, procurei identificar as transformações objetivas determinadas pelo advento da TV Senado, que, como afirma o experiente senador Pedro Simon, representa "um fato novo que está fazendo uma revolução, permitindo que a sociedade acompanhe, olhe e fiscalize as ações dos senadores".(1) Os dados que serão apresentados a seguir demonstram que essa "revolução" diz respeito a uma nova postura da maioria dos parlamentares, notadamente preocupados em se mostrarem mais eficientes no cumprimento do mandato eletivo.

Uma das críticas mais recorrentes da sociedade em relação à atividade político-parlamentar está relacionada à presença e à participação efetiva dos políticos eleitos no trabalho legislativo. Neste aspecto, esta pesquisa levantou números que revelam objetivamente que, depois da implantação do canal próprio de televisão, a atividade político-parlamentar teve um expressivo incremento quantitativo que trouxe conseqüências qualitativas.

Primeiramente, são apresentados os dados apurados em duas frentes específicas: informações colhidas nos registros oficiais do Senado, mais precisamente nos anos de 1995 (anterior ao início das atividades da TV Senado) e 2003 (com exceção do número de oradores inscritos, para o qual não havia registros antes de 1998); e dados apurados junto aos senadores por meio de questionários escritos, entrevistas exclusivas ao autor e depoimentos publicados.

Em seguida, os dados apurados no levantamento são confrontados com opiniões de senadores sobre o papel determinante da TV Senado nas mudanças da atividade político-parlamentar e com as hipóteses apresentadas no projeto que norteia esta pesquisa.

Comparação das atividades parlamentares em dois períodos

Para efeito de comparação, foram escolhidos os números apurados nos anos de 1995 e 2003, a respeito das atividades legislativas. Estes anos oferecem características semelhantes: renovação de dois terços dos senadores e primeiro ano de uma legislatura.(2) Em 1995, a TV Senado ainda não estava funcionando, tendo em entrado no ar em fevereiro do ano seguinte. Em 2003, o canal já tinha sete anos de funcionamento e apresentava resultados e provas de consolidação perante a opinião pública e dentro da estrutura do Senado.

Todos os dados foram obtidos nos registros oficiais do Senado, na página do órgão na Internet e por meio de pesquisa na sua Secretaria de Arquivo.

Número de proposições apresentadas

A primeira questão analisada diz respeito ao número de iniciativas parlamentares no sentido da produção legislativa. Neste grupo, estão incluídos os projetos de lei, de resolução, emenda à Constituição, decreto legislativo, lei complementar, entre outras iniciativas legais. Tais matérias compõem a essência do trabalho legislativo, ou seja, a elaboração das leis. Verifica-se um crescimento expressivo no número de matérias apresentadas em 2003 em relação a 1995, o que reflete um aumento proporcional na carga de produção legislativa do Senado.

Em 1995, foram apresentadas 652 proposições. Em 2003, foram 1.464, configurando um crescimento de 124,5%.

É preciso destacar que cada proposição precisa passar por várias etapas, análises e defesa de parecer, até que seja definitivamente votada. Todas as fases - entre elas, leitura no Plenário, indicação do relator, apresentação, discussão, votação do parecer e deliberação final - contam com a cobertura dos veículos de comunicação da casa.

A maioria das etapas (exceção para as essencialmente administrativas) é transmitida pela TV Senado, conforme escalas de prioridade definidas pela direção da emissora, que define quais serão transmitidas ao vivo e quais serão gravadas para exibição posterior, no decorrer da programação.
A relação do aumento do número de proposições com o funcionamento do canal legislativo é relevante. Um senador que não quis ser identificado afirmou que quanto mais matérias um parlamentar apresentar, mais chances ele tem de conseguir visibilidade em relação aos telespectadores-eleitores.

"Uso da palavra" pelos senadores

Em 1995, foram contabilizados 2.515 pronunciamentos. Em 2003, foram 4.214, ou seja: houve um crescimento de 67,5% no número de discursos durante as reuniões no Plenário do Senado.

Segundo Raimundo Carreiro, (3) secretário geral da Mesa do Senado, o aumento do uso da palavra, depois do início das transmissões ao vivo das sessões, só não foi maior por causa das limitações constantes do Regimento Interno, que regula o tempo para a manifestação dos senadores.

Carreiro informou, também, que, quando não havia transmissão ao vivo das sessões pela TV Senado, prevalecia o chamado voto simbólico ou voto de lideranças e, ainda, o instrumento pelo qual as líderes dos partidos ou blocos partidários encaminham a votação, orientando as respectivas bancadas. Neste último caso, cada senador apenas confirmava ou não a orientação na hora de registrar o seu voto, sem usar a palavra.

Número de oradores inscritos

Regimentalmente, o senador se inscreve para "usar a palavra" e tratar assuntos de sua escolha, antes e durante as sessões. Assim que chega a sua vez, o parlamentar é chamado pelo presidente da sessão e pode se pronunciar oralmente durante até vinte minutos no período que antecede a Ordem do Dia (votações) e cinqüenta minutos, depois da Ordem do Dia.
O número de oradores inscritos passou de 289 em novembro e dezembro de 1998 (média de 9,6 por sessão), para 485, nos mesmos meses de 2003 (média de 18,6 por sessão). Houve um crescimento da média de pronunciamentos por sessão da ordem de 93,6%.

Discursos enviados à publicação e "dados como lidos"

Além dos discursos efetivamente proferidos pessoalmente no Plenário, o senador pode, regimentalmente, requerer à Mesa Diretora que envie pronunciamentos para serem publicados na ata da respectiva sessão. Trata-se do discurso "dado como lido".

Como os dados relativos a este não estão discriminados nas atas publicadas em 1995, não foi possível compará-los com os números de 2003. Entretanto, o secretário geral da Mesa Diretora do Senado, Raimundo Carreiro, (4) que trabalha na área há mais de vinte anos, garante que a quantidade de discursos enviados à publicação praticamente triplicou nos últimos oito anos.

Este dado é o único que não correspondeu às expectativas das hipóteses apresentadas no projeto da pesquisa. O procedimento de enviar discursos à publicação, sem a efetiva leitura na tribuna, não diminuiu, depois da implantação da TV Senado.

Ainda segundo José Carreiro, o número de discursos dados como lidos aumentou porque muitos senadores se inscrevem para usar a tribuna do Plenário, mas a concorrência com os demais, principalmente com os líderes partidários que têm preferência regimental cresceu muito, depois que as sessões passaram a ser transmitidas ao vivo. Muitos deles desistem de esperar a vez e decidem pedir a publicação.

Portanto, apesar de contrariar a expectativa inicial, estes resultados estão em consonância com a hipótese principal. Conforme já demonstramos, o número de oradores inscritos para discursarem no Plenário praticamente dobrou entre 1998 e 2003. Somando este fato às limitações quanto ao uso da palavra previstas no Regimento Interno do Senado, sobra pouco tempo para que cada senador consiga fazer seus discursos pessoalmente. Isso estimula os mesmos a solicitarem à Mesa Diretora que os discursos sejam dados como lidos e publicados na ata da respectiva reunião.

Número de sessões plenárias

Este item sofreu uma pequena redução no período. Foram 227 sessões plenárias em 1995 e 220, em 2003. Mas, de maneira tangencial, os dados sugerem que a maior visibilidade do processo legislativo, proporcionada pela TV Senado, mudou antigos costumes no parlamento brasileiro.

O senador Pedro Simon (5) confirmou que era comum a Mesa Diretora convocar várias reuniões deliberativas no Plenário do Senado para um mesmo dia, para efeito de contagem de prazos regimentais, quando de interesse das lideranças. Hoje em dia, essa prática não é mais recomendada pelos parlamentares, preocupados com a repercussão negativa na opinião pública, considerando que isso poderia ser visto como um artifício para burlar o trâmite exigido para as matérias.

Podemos verificar que os congressistas, mais fiscalizados pela sociedade graças aos holofotes da televisão legislativa, evitam atitudes que possam ser consideradas casuísticas. Prova disto é que, em dezembro de 2003, foram realizadas sessões nos fins de semana - dois sábados e um domingo - para que fossem contabilizadas para contagem de prazo previsto no regimento, para análise de matérias que precisavam ser votadas ainda naquele ano: as reformas da previdência social e do sistema tributário, de interesse da maioria governista.

Número de comissões permanentes

O Senado divide o trabalho de análise preliminar das propostas em comissões permanentes. A distribuição das matérias é feita pela Mesa Diretora e definida por temas específicos. São os membros das comissões que elaboram os pareceres que vão à votação final no Plenário da casa.

Em 1995, havia 7 comissões temáticas permanentes: Assuntos Econômicos; Assuntos Sociais; Educação; Fiscalização e Controle; Serviços de Infra-estrutura; Relações Exteriores e Defesa Nacional; e Constituição Justiça e Cidadania. A estas foi somada a de Legislação Participativa, CLP, em 2003. A criação desta comissão também tem relação com a busca de maior transparência no relacionamento do parlamentar com o cidadão, cujo maior elo de ligação é o aparelho de comunicação social, especialmente o canal de televisão.

Número de comissões temporárias e subcomissões temporárias e permanentes

Em 1995, foram constituídas 11 comissões temporárias internas e externas. Em 2003, funcionavam no Senado 18 subcomissões temporárias e permanentes.

Os membros de comissões temporárias e de subcomissões permanentes e temporárias podem convocar audiências públicas. Todas as reuniões de caráter oficial realizadas no âmbito do Senado são registradas pela TV Senado para transmissão ao vivo ou exibição posterior, conforme as prioridades da programação.

Número de comissões parlamentares de inquérito

A CPI é um grupo de trabalho criado com base em dispositivos constitucionais (6) que visam garantir aos parlamentares a possibilidade de investigar denúncias e indícios de crimes e possíveis ilegalidades que envolvam autoridades constituídas.

Em 1995, havia 2 comissões parlamentares de inquérito instaladas. Em 2003, funcionavam 6 delas, o que representa um crescimento de 150%.
Este dado é bastante revelador, pois uma CPI costuma atrair muito o interesse da opinião pública, por apresentar, com transparência, um processo de investigação ao qual o cidadão comum não tem acesso tão fácil, quando é feito pela polícia judiciária ou pelo Ministério Público.

O senador Ramez Tébet (7) concorda que podemos dizer que o aumento da visibilidade proporcionada pela TV Senado vem estimulando os senadores a instalarem comissões parlamentares de inquérito. Todo o processo que envolve a criação e o funcionamento de uma CPI é alvo do foco da mídia em geral, por causa dos desdobramentos quase sempre imprevisíveis das investigações.

Tebet afirmou que, especialmente nestes momentos, a opinião pública volta seus olhos para o Parlamento, interessada em acompanhar o trabalho dos congressistas, numa situação que se exige deles um dos seus objetivos maiores que é resguardar a transparência das atividades dos homens públicos.

Avaliações dos senadores

Apuradas as informações sobre as mudanças substanciais na atividade político-parlamentar no Senado, num período de oito anos, procurei verificar com os próprios senadores se o advento da TV Senado teve papel determinante em tais transformações.

Foram distribuídos 62 questionários (8) para duas categorias de senadores: os 39 que acabavam de assumir o primeiro mandato em 2003 pela primeira vez e os 23 que já estavam no Senado com pelo menos dois mandatos ou foram reeleitos em 2002.

Esta distinção entre as duas categorias se justifica porque, para os efeitos desta dissertação, era importante verificar as expectativas e como os novos senadores avaliam a TV Senado no seu primeiro ano de mandato, e saber se e como os mais experientes buscaram adaptar sua atividade às especificidades da nova ferramenta comunicacional proporcionada pelo canal de televisão próprio.

Avaliações dos novos senadores empossados após a consolidação da TV Senado

Entre os 39 parlamentares que estrearam no Senado em 2003, 22 responderam ao questionário. Quase três quartos (72,7%) já conheciam a TV Senado e suas expectativas com relação ao veículo foram confirmadas.

Todos concordaram que a TV Senado ajuda a ampliar o campo de atuação do trabalho do parlamentar. Os senadores afirmaram que a emissora possibilita aproximação e interatividade com a comunidade, transparência, divulgação das idéias e posições do parlamentar, rompimento de barreiras para com a sociedade, informação, participação e avaliação por parte do eleitor.

A senadora Fátima Cleide destacou que a programação permite que os senadores participem de debates que dizem respeito ao dia-a-dia do país. Dois lamentaram que o acesso ao sinal ainda não esteja ao alcance da maioria da população, sendo que todos avaliaram a atuação da TV Senado como ótima ou boa.

Dezesseis dos vinte e dois senadores (81,8%) afirmaram que o parlamentar mais preparado para a linguagem e os padrões televisivos tem mais sucesso na sua atuação no âmbito do parlamento. Assim, pode-se dizer que os congressistas confirmam o que já discutimos sobre o papel central da mídia no que Bernard Manin chama de "democracia dos públicos" e sobre a constatação de Joshua Meyrowitz de que a presença da Câmera de televisão altera a natureza dos eventos.

A totalidade dos entrevistados respondeu que, mesmo para um plenário com a presença de poucos senadores, ou mesmo vazio, vale a pena fazer pronunciamentos pessoalmente da tribuna. Para catorze senadores, isto se justifica por causa a transmissão pela TV Senado. O objetivo é atingir o público externo e não somente os colegas no Plenário. Dezesseis senadores reconheceram que já fizeram discursos quando no Plenário havia menos de cinco congressistas.

Fica claro na análise destes dados que os novos senadores vêem a TV Senado como uma importante ferramenta para o seu trabalho parlamentar. É interessante destacar, também, que os parlamentares buscam ampliar o seu campo de atuação, utilizando o veículo para manifestar suas opiniões e posições e mostrar seu trabalho no âmbito do Parlamento.

Assim, entendem que podem atingir um público que está além dos limites físicos do Senado, travando um diálogo com a sociedade e, principalmente, o eleitorado. Outro ponto a destacar é que alguns reconhecem que a TV Senado possibilita a avaliação dos senadores pelos eleitores sem que estes precisem sair de suas casas.

Outro dado que ilustra o reconhecimento pelos senadores em primeiro mandato da importância de se buscar um diálogo com o eleitor através da transmissão pela TV Senado é que vários deles, ao iniciar seus pronunciamentos, saúdam os telespectadores, além dos presentes no Plenário.

Baseado numa observação não sistemática no decorrer do ano de 2003, posso afirmar que, entre os que usam com maior freqüência esse artifício, estão os senadores Paulo Paim, Mão Santa, Ideli Salvati, Ana Júlia Carepa, Fátima Cleide, Sibá Machado, Almeida Lima, Demóstenes Torres, Flávio Arns, João Capiberibe, Leonel Pavan, Paulo Octávio, Serys Slhessarenko, Hélio Costa, Marcelo Crivella e Sérgio Zambiasi.

Avaliações dos senadores reeleitos ou com mais de um mandato

Entre os 23 senadores nesta situação, 13 responderam ao questionário. Todos notaram mudanças no modo de se fazer política no ambiente parlamentar e enumeraram, principalmente, as seguintes: maior participação dos parlamentares no Plenário e nas comissões e maior uso da tribuna e preocupação com a postura.

Por outro lado, os mesmos senadores afirmaram que não passaram a usar mais a tribuna para fazerem pronunciamentos pessoalmente, não mudaram o estilo dos discursos para adequá-los à linguagem televisiva e não passaram a participar mais das reuniões no Plenário e nas comissões temáticas.
Porém, todos concordaram que, mesmo para um Plenário com poucos senadores, vale a pena fazer pronunciamentos pessoalmente.

Reconheceram, ainda, que a TV Senado ajuda a ampliar o campo de atuação do trabalho do parlamentar. Dois terços deles afirmaram contar com a transmissão pela TV Senado para atingir o público externo e não somente os colegas no Plenário e reconheceram já terem feito discursos quando no Plenário havia menos de cinco senadores.

A avaliação da atuação da TV Senado entre os senadores com mais de um mandato é ótima ou boa.

Interessante verificar que os senadores mais antigos reconheceram que, depois da implantação da TV Senado, houve mudanças de postura, aumento no uso da tribuna e maior presença de parlamentares no Plenário e nas comissões. Entretanto, os treze senadores afirmaram não terem mudado o comportamento e o estilo dos discursos.

Avalio que esta posição revela, entre os políticos mais velhos, uma atitude de reação ao poder transformador do veículo televisão nos mais diversos campos, incluindo a política. Talvez por este motivo, senadores que estão na cena política há mais tempo resistam mais em reconhecer abertamente, como a grande maioria dos novos senadores que responderam ao questionário (81,8%), que o parlamentar mais preparado para a linguagem e os padrões televisivos tem mais sucesso na sua atuação no âmbito do parlamento.

Conclusão

A partir dos dados numéricos levantados e das avaliações dos próprios senadores, conclui-se que foi confirmada a hipótese central desta pesquisa: o advento da TV Senado determinou mudanças substanciais na atividade político-parlamentar no Senado.

Esta afirmação se baseia principalmente no substancial incremento da atividade parlamentar, tendo em vista a constatação do grande aumento do número de iniciativas legislativas e de fiscalização por parte dos senadores e a maior participação destes em todo o processo de elaboração de leis e de discussão das questões nacionais no Plenário.

Mais do que consolidar uma nova categoria de televisão, a ascensão dos canais legislativos influenciou na dinâmica dos trabalhos parlamentares. A investigação aqui relatada revelou evidências sobre transformações importantes relacionadas à quantidade e à qualidade do trabalho dos senadores brasileiros, depois da implantação da TV Senado.

Outra conclusão da pesquisa é que o cidadão-telespectador e a sociedade em geral foram os grandes beneficiados com a criação da televisão legislativa, em especial a TV Senado. A presença física e o trabalho dos parlamentares nas reuniões aumentaram bastante nos anos seguintes à implantação da emissora.

Os senadores também reconheceram que se sentem mais fiscalizados pelos seus eleitores. Paulo Paim (PT-RS) chega a parodiar a atividade parlamentar atual, comparando-a a uma espécie de Big Brother legislativo, segundo o qual quem não aparece fazendo um bom trabalho é deixado fora da "casa" nas eleições seguintes.

Os resultados sugerem que, além de dar maior transparência ao processo legislativo, como esperava o então presidente do Senado, senador José Sarney, no discurso de inauguração da TV Senado em 1996, a emissora ajudou a imprimir um ritmo mais dinâmico à atividade político-parlamentar.

Com o advento do canal próprio de televisão, o Senado mudou, e para melhor, se levarmos em conta a acusação contumaz, depreendida do senso comum e estimulada pela mídia tradicional, de que o Poder Legislativo tem um custo de manutenção muito alto e oferece poucos resultados práticos para a sociedade contribuinte.

Apesar da dificuldade de estabelecer uma relação causal efetiva, os dados sugerem que a busca por maior visibilidade nas transmissões televisivas de todas as etapas do processo legislativo teve conseqüências importantes nas atividades dos senadores e no funcionamento do Senado brasileiro. Os próprios parlamentares reconheceram em entrevistas o papel determinante da TV Senado nas mudanças.

O perfil dos senadores também está mudando. Enquanto os novos, eleitos pela primeira vez em 2002, acreditam que o parlamentar mais preparado para a linguagem e os padrões televisivos tem mais sucesso na sua atuação parlamentar, os que já estão no Senado há mais de um mandato dizem que preferem não mudar o estilo dos discursos para adequá-los às especificidades do veículo.

O advento da TV Senado foi um divisor de águas na história do Senado brasileiro. O fato de poder levar ao cidadão as informações sobre as atividades legislativas, sem o corte editorial da mídia tradicional, vem ampliando o campo de atuação do parlamentar.

Notas

(1) Freire, Sílvia. "Para Pedro Simon, violação do painel comporta cassação", Folha Online, em 22/05/2001.

(2) Cada período de quatro anos é chamado regimentalmente de "legislatura", que compreende a metade do mandato de um senador e começa no ano seguinte a cada eleição para o Senado. 1995 - primeiro ano da 50ª Legislatura. 2003 - primeiro ano da 52ª Legislatura.

(3) Entrevista ao autor em julho de 2003.

(4) Entrevista ao autor em julho de 2003.

(5) Entrevista ao autor em abril de 2004.

(6) Artigo 58, parágrafo 3º, da Constituição Federal de 1988.

(7) Entrevista ao autor em 02/04/04.

(8) Veja modelos nos Anexos 1 e 2.

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